《公共財政視野下的社會保障預算研究》主要從公共財政的角度，對社會保障預算的概念、發展脈絡、預算內在機理等進行分析研究；結合中國社會保障預算編制的財政環境，對中國社會保障預算的總體框架及社會保障預算編制的思路及相關問題進行分析設計。
社會保障正日益成為當代中國社會關注的重要內容：一方面是基于其市場經濟穩定器的正向作用；另一方面在于其對執政價值和政策戰略的重要調整。當前和今后相當長時期內，我國政府的重要職責就是發展和健全社會保障體系。作為施政物質基礎和財力支持的公共財政，理應深刻貫徹和落實這一要求，從財力和政策上對社會保障加以引導，特別是以國家預算為手段規范和支持社會保障事業發展，是各國完善和發展社會保障的重要舉措。中國作為一個不斷發展壯大的市場經濟國家，更應結合本國國情，探索和研究我國社會保障預算模式和預算規模。
建設社會保障預算，使之與政府一般預算、國有資本經營預算共同構成中國多軌式復式預算的基本框架，是中國完善公共財政的基本路徑。隨著我國社會民主進程的加速，經濟社會的發展必然要求財政領域的民主進程提速，預算民主作為最直接的公民權利訴求日益迫近。社會保障預算構建的合理性在于一方面順應了財政預算民主的發展要求，一方面滿足了民眾日益增長的社會保障權益主張。對于我國社會保障制度的改革和完善進程，通過社會保障預算研究，有利于政府掌握當前社會保障財政收支規模，明確各級政府社會保障責任及劃分轉制成本；有利于社會保障收支的長期預測，利于制度的財務穩健；也有利于評估政府社會保障運營績效，監督社會保險基金管理。
從20世紀90年代開始，學術界就開展了對社會保障預算的研究，部分地區也開展了關于社會保險基金預算的試編活動，這些研究和實踐有力地豐富了社會保障預算研究內容。但是從目前來看，對社會保障預算的概念意義介紹多，對預算制度運行機制介紹相對較少。為了從更宏觀的角度分析社會保障預算的發展，本書從公共財政及公共預算理論的視角，分析我國社會保障預算發展的內在機制、模式選擇及進程安排；研究充分運用公共財政思想及分析工具，對社會保障預算“總量漸進與結構選擇”作了宏觀解釋；對四種預算編制模式在社會保障預算中的適用性作了分析；對發達國家（美國、英國）的預算模式作了個案研究并得出相關啟示；在理論分析的基礎上，結合我國社會保障預算改革的實踐，對我國未來社會保障預算的科目設計、預算的編制及預算平衡表的設計作了技術性嘗試。
本書以社會保障各項目的產品性質為基礎，劃分社會保障預算的收入和支出范圍及職能，并擬定各級政府的財政責任，以及安排預算收支的相關科目體系；在中國社會保險基金預算編制經驗的基礎上，本書擬訂了中國社會保障預算的最終模式是“一攬子”預算模式；為了防止社會保障預算受到民主投票機制及福利剛性的限制漸進遞增，本書提出應該在編制上采用“項目規劃預算和績效預算相結合”的方式。項目規劃編制模式能夠有效兼顧民眾的社會保障需求與政府的預算投入、社會保障事業發展的長期規劃與年度執行；而績效預算則能有效地在社會保障事業中反映政府的受托責任及公眾利益，提高資源的使用效率；在社會保障預算的結構上，本書認為，支出一定受到人口老齡化的影響，養老保險、醫療保險、長期護理及照顧的支出必然大于普遍性社會福利及救助的預算支出，隨著民主進程的加快及權利意識的覺醒，這一差距會縮小。應該完善《社會保險法》及《社會保障預算法》等法律制度，為民眾的福利請求及公共選擇提供明確的制度安排，在立憲層面上為社會保障預算及福利支出預留制度調整空間，避免拉美“民粹主義”福利競爭的政治風險。
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目錄
第1章緒論1
1.1研究緣起及意義1
1.1.1研究緣起1
1.1.2問題的提出3
1.2研究對象和相關概念3
1.2.1研究對象3
1.2.2相關概念4
1.3研究文獻綜述5
1.3.1國外文獻研究綜述5
1.3.2國內文獻研究綜述7
1.4研究的方法與創新13
1.4.1研究的方法13
1.4.2研究的創新及不足14
1.5研究的邏輯思路與結構安排15
1.5.1研究的假設15
1.5.2研究的邏輯思路16
1.5.3本書的結構安排17
第2章社會保障預算研究的理論基礎19
2.1政府職能理論：社會保障預算的基礎19
2.1.1社會保障的產品性質21
2.1.2社會保障計劃中的政府責任24
2.2漸進主義預算理論：社會保障預算增長路徑26
2.2.1漸進主義預算管理理論27
2.2.2社會保障預算支出的漸進趨勢28
2.3公共選擇：預算結構中的政治30
2.3.1代議制民主下的預算主體31
2.3.2基本的公共選擇模型35
第3章公共財政框架下的社會保障預算39
3.1公共財政的概念肇始39
3.2公共預算概念及其歷程41
3.2.1公共預算概念41
3.2.2公共預算作用機制43
3.2.3我國公共預算改革歷程44
3.3社會保障預算概念及其相互關系45
3.3.1社會保障預算概念45
3.3.2公共預算、社會保障預算與國有資本預算的關系47
第4章我國社會保障預算的構建環境52
4.1我國社會保障預算的制度背景52
4.1.1基本養老保險空賬問題53
4.1.2社會保障的稅“費”問題56
4.1.3社會保障的責任劃分問題58
4.2我國社會保障預算的財政背景60
4.2.1財政與社會保障預算的關系60
4.2.2我國公共財政規模及結構現狀63
4.3中國社會保障預算現狀及問題72
4.3.1中國社會保障資金收支預算的制度現狀72
4.3.2中國社會保障預算編制面臨的問題73
第5章我國社會保障預算的技術基礎77
5.1建立全口徑預算收支管理77
5.2復式預算：社會保障預算的組織形式78
5.3社會保障預算的編制模式81
5.3.1分項列支預算(lineitem budget)82
5.3.2規劃項目預算(PPBS)84
5.3.3零基預算(zero based budgeting，ZBB)87
5.3.4績效預算(performance budgeting)90
5.3.5我國社會保障預算的模式93
第6章發達國家社會保障預算模式研究96
6.1專項基金制預算模式：美國聯邦社會保障預算96
6.1.1美國聯邦社會保障預算：歷史、文化與制度現狀96
6.1.2美國社會保障預算的利益主體分析100
6.1.3美國聯邦社會保障預算的公共選擇機制104
6.1.4美國聯邦社保基金預算的財政運行117
6.1.5美國聯邦社保基金預算平衡財政預算的作用120
6.2完全預算模式:英國社會保障預算122
6.2.1英國社會保障預算：歷史、文化與制度現狀122
6.2.2英國社會保障預算的利益主體分析124
6.2.3英國社會保障預算公共選擇機制129
6.2.4英國社會保障預算財政運行132
6.3發達國家社會保障預算管理的啟示134
6.3.1社會保障預算的地位問題134
6.3.2社會保障預算收支的預測規劃135
6.3.3預算核算的會計基礎135
6.3.4社會保障預算的收支項目問題136
6.3.5社會保障預算資金與一般預算的關系 136
第7章我國社會保障預算的框架：總量漸進與結構選擇138
7.1中國社會保障預算的規模：漸進主義的解釋138
7.1.1漸進主義預算管理理論138
7.1.2中國社會保障預算的現實路徑：總量漸進139
7.2中國社會保障預算的結構：公共選擇的可能143
第8章我國社會保障預算體系的現實設計146
8.1我國社會保障預算發展歷程與現狀進展146
8.1.1我國社會保障預算的發展脈絡146
8.1.2社會保障預算的現狀進展148
8.1.3我國各地試編社會保障預算存在的問題150
8.2我國社會保障預算的公共選擇機制分析155
8.2.1我國的財政體制155
8.2.2我國財政預算過程：中央本級155
8.2.3我國現實預算中的利益集團157
8.3我國社會保障預算管理161
8.3.1我國社會保障預算主體的劃分162
8.3.3預算收入的預測166
8.3.4社會保障預算收入體系167
8.3.5社會保障預算支出管理171
8.3.6社會保障預算收衡支預算表格及預算平衡表176
8.4我國社會保障預算的展望182
8.4.1社會保障預算可能的模式目標選擇182
8.4.2我國社會保障預算安排的進程183
參考文獻187
致謝197
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第1章緒論
1.1研究緣起及意義
1.1.1研究緣起
社會保障正日益成為當代中國社會關注的重要內容:一方面是其基于社會保障制度市場經濟穩定器的正向作用；另一方面在于其對執政價值和政策戰略的重要調整。從十七大以來，我國確立了“以人為本”的科學發展理念，黨的執政思路和執政策略都發生了重要轉變。當前和今后相當長時期內，我國政府的重要職責就是發展和健全社會保障體系。作為施政物質基礎和財力支持的公共財政，理應深刻貫徹和落實這一基本執政要求。從世界各國的發展經驗來看，社會保障在維持社會穩定、化解和防范社會風險等方面具有重要作用，因此從財力和政策上對社會保障加以引導，特別是以國家預算為手段規范和支持社會保障事業發展，是各國完善和發展社會保障的重要舉措。中國作為一個不斷發展壯大的市場經濟國家，更應結合本國國情，探索和研究中國社會保障預算模式和預算規模。
早在1998年我國開始把構建公共財政作為我國財政制度改革的目標和方向以來(王巨紅，2008)，社會保障預算就被作為公共財政的重要內容予以研究和實踐。政府一般預算、國有資本經營預算和社會保障預算，是我國構建公共財政的基石。尤其是社會保障預算，其發展從支出上標志了我國財政從建設性財政向公共財政的直接轉變，體現了執政黨的政治戰略和政府的施政重點。從1992～1998年的復式預算改革到2002～2007年的公共支出改革，我國公共財政改革不斷深化，但是區別于公共支出管理改革“系統推進”戰略并取得的突破性成果，預算改革的廣度和深度則亟待拓展，曾經提出的資本預算和社會保障預算板塊改革長期停滯不前。這從投入上影響了公共資源的精準配置，也無法反映政府的執政導向、政策重點和戰略優先次序，更與中國經濟社會深刻轉型、財政規模空前繁榮、公民權利意識不斷膨脹的時代背景不相適應。當前，加強社會保障在內的民生領域的社會建設是黨的十八大報告的重要政策戰略。如何通過預算工具，將執政導向和政策重點有效結合，并逐步將稀缺的公共資源配置到國民福利增進和彌補市場作用空白方面，這是社會保障預算研究存在的重要背景。
對我國社會保障預算的研究，更應立足于社會保障制度的改革和發展進程。從當前制度面臨的問題來看，根本點還是財力責任的劃分及投入規模的控制。社會保障預算的必要性就在于能夠對制度的完善發展提供一個財力政策的約束框架，能夠明確掌握我國目前社會保障的支出規模和支出結構。我國社會保障制度在發展過程中一直存在各級政府劃分“轉制責任”的比例問題。如何劃分中央和地方在社會保障領域的轉制成本，成為完善制度的關鍵。但是劃分的前提就是要摸清當前各級政府在社會保障收支方面的現有責任。通過社會保障預算，大體能夠了解當前各統籌單位的資金規模和收支狀況，為進一步明確中央和地方政府在社會保障中的財政責任和責任大小提供必要支持。通過明確的預算安排和預算投入，為各級政府解決轉軌成本提供“明債明償”可能，有利于“統賬”制度的可持續性發展。
隨著我國人口老齡化進程的加快以及我國社會保障體系的發展完善，未來我國社會保障資金的結余規模肯定會越來越大。如果有這么龐大的預算外資金存在，自成體系自我運行，必然損害我國財政管理的嚴肅性和財政收支的統一性；如果對這筆龐大的資金沒有一個詳細的預算予以統計核算，資金管理的安全，政府、個體和社會對體系資金投入永遠是一筆“糊涂賬”。
社會保障是公共財政的重要職能領域，制度客觀上要求國家財政在收不抵支的時候出場兜底，因此不加控制的預算外社會保障支出對于國家財政的安全穩定構成潛在風險。通過編制社會保障預算，財政可以全面管理社會保障資金的規模，適時評估其在公共財政支出中的適度水平，對社會保障相關項目及支出重點做到“心中有數”；財政也能對社會保障制度的運行進行管理，及時對制度內各項目的長期收支進行預測和評估，實現制度的中長期財務收支平衡。
對個人和社會來說，社會保障預算代表了政府在社會保障領域內責任的公開和透明。預算提供一個可供公眾監督政府社會保障財務運營及支出責任的平臺。因為，當前制度統計下的社會保障基金預算收入，實質上是政府對公眾的政治承諾及支付責任。預算的目的在于把這種責任明白地擺上臺面，杜絕了政府通過修改待遇公式、削減相關福利等壓縮民眾權益。如果這種修改是統一的公共選擇，那也應該在制度和程序層面進行。
經過近30年的發展，我國的社會保障框架初步形成，接下來的改革任務將集中在制度框架下的績效提升方面。國外政府改革的實踐早已表明，預算是政府績效改革的關鍵點。通過預算工具對社會保障資金的運營與管理績效進行衡量，也有利于預算資金的使用效率。從這個角度來說，社會保障預算不僅是社會保障資金規劃工具，也是評估我國社會保障體系運營績效的工具。
1.1.2問題的提出
本書研究的是社會保障預算，研究的落腳點和基本目標是公共財政的完善與發展，所以問題設計首先應該從公共財政說起。
公共財政是我國自20世紀90年代末開始努力構建的財政框架。其中，“公共性”和“規范性”是公共財政的兩大特征。從“公共性”的角度來看，財政為了滿足“公共需要”為民眾提供基本的公共服務和公共產品、調節收入分配差距以實現社會公平正義；從“規范性”的角度來看，財政的收支應該建立在一系列嚴格的制度規范基礎上，以法律和制度作為政府理財的基本手段，而不是以長官意志來決定財政收支運行。預算制度是順應公共財政“規范性”要求的必然結果。公共財政的“公共性”本質要求對來自于全體成員的稅收收入“分銖計較”，對財政支出的范圍與規模認真考慮，這就需要收支必須有嚴格的制度規范和執行程序，也就是需要嚴格的預算管理。社會保障是財政“公共性”體現的重要領域，在政府不斷完善公共財政制度的背景下，社會保障財政收支規范性問題應運而生。
近二十年來，我國公共財政制度不斷深化，在收入和支出領域都取得了改革的豐碩成果，只有早期提出的“政府公共預算、國有資產經營預算及社會保障預算”三軌“復式預算”構建進展緩慢。隨著公共財政預算和國有資本經營預算逐步在政策層面執行，社會保障預算的研究和實行必然迫在眉睫。2010年，《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》(國發〔2010〕2號)出臺，標志社會保險基金預算終于從理論醞釀走向政策試點。經過6年的政策試點，各地在編列社會保險基金預算的時候也積累了一定的經驗，但是，社會保險預算畢竟僅是社會保障預算的一個組成，在內涵和外延無法相互解釋，社會保障預算宏觀框架、編制模式、運行機制等一系列問題還需要更深入的研究和挖掘：社會保障預算的編制范圍是什么？預算主要受到什么因素影響？在公共財政視野下，哪些理論適用解釋社會保障預算？未來的社會保障預算總體會是怎樣的發展趨勢？預算收支體系如何設計，預算科目如何安排？這些都是本書研究的重點，也是難點。
1.2研究對象和相關概念
1.2.1研究對象
本書主要研究社會保障預算，通過公共財政視野，分析社會保障預算內部的權力配置、公共選擇及規范流程等，展開對中國社會保障預算的基本框架、發展趨勢、基本模式及編制技術等的直接研究；通過對國際發達國家社會保障預算的個案研究，獲得社會保障預算與一般預算關系、社會保障預算建設與發展中的有益做法，以此來為我國的社會保障預算構建提供建議。
這里需要明確說明的是，社會保障預算的對象是社會保障類資金的收支及平衡節余，但這僅僅構成本書的一部分內容。本書的重點還是集中在“預算”二字所具有的深刻政治及管理內涵上面，因此本書并非單純是對“社會保障預算”編制技術的研究，更多的是把“社會保障預算”放在我國財政民主深化的政治環境及公共選擇的行為管理模式下，探討“預算制度”的建設及“預算過程”的開展。
從這個角度來理解社會保障預算，我們看到了更多維度的一面，那就是預算不僅僅是一個資源配置過程，更是施政價值貫徹過程，是一個政治過程。資源的分配不可避免地涉及政治的談判協商、行為選擇及利益的整合，因此預算過程必然涉及政治內容。在政治這樣的非市場決策領域，預算資源的分配和配置受到各相關利益主體的預期效用及相關行為影響，資源的配置狀態就是各階層主體競爭性博弈的均衡狀態。各相關主體的行為模式及預算決策的公共選擇過程，不僅影響用于民眾福利改進的社會保障財政支出的總量，并且影響針對不同條目的轉移支付規模，使社會保障內容和結構在不同的政治經濟環境下，表現出相當大的個體差異性。
綜上所述，本書不單純集中于“社會保障預算”的編制及其技術，而是更多地集中于把對“預算”的研究與制度發展中的政治、文化及選擇結合起來，透過綜合的視角來研究社會保障預算。
1.2.2相關概念
研究公共財政視野下的社會保障預算，必然要按照公共財政和社會保障預算這兩類概念展開研究脈絡。這兩類概念，分別涉及公共財政視野、社會保障、社會保險基金預算等概念的具體說明。只有首先闡明了這兩類概念，才能逐步展開對問題的研究，得出預期的研究結論。
公共財政(public finance)，這個概念目前已經在理論界基本取得了認同，即以政府為主體，集中一定資源用于履行政府職能、提供公共產品和服務以滿足公共需要的經濟活動。公共財政是市場經濟下政府財政活動的重要方式和內容，法制性、規范性、普遍性和非營利性是其基本特征，公共財政的“公共性”主要通過預算、收入和支出等三方面予以體現。
公共財政視野(perceptive of public finance)，使用本概念的目的在于運用公共財政的相關思想，分析和解釋社會保障預算制度機理及運行機制，為社會保障預算分析提供一種分析角度或者分析語境。這點剛好與公共財政框架(framework of public finance)有所區別。“框架”有更強烈的學科范式(paradigm)意蘊，相對于“視野”(perceptive)來說，完整性、系統性、邏輯性更強。本書研究的重點是社會保障預算而不是公共財政，因此，使用“公共財政視野”可能更準確。
社會保障預算(social security budget)，是一個中國特色的概念語匯，國外并沒有相對應的指稱，也就是把國外所說的revenue和expenditure&spending單獨拿出來放在一個體系下。社會保障預算在我國主要指社會保險基金預算，隨著社會保障制度的完善，這一概念應該是“社會保險基金預算+一般預算中的社會福利、救助類支出”的復合概念，學術界稱為“一攬子”社會保障預算模式(林治芬等，2006)。
1.3研究文獻綜述
1.3.1國外文獻研究綜述首先，國外并沒有“社會保障預算”這個概念，從字面上比較接近的是“社會預算”、“社會支出”這兩個概念，英文為“social budget”，這個概念最早出現在國際勞工組織專家沃夫岡 舒霍爾茲關于社會social budgeting的論述中。他認為社會支付(social budgeting)包括兩個基本的要素：第一個是統計基礎，比如一個國家社會保障系統收支編制的方法，也可以稱為社會核算系統(SAS)；另一個是收支的預測系統，即在變化的經濟、人口以及其他條件下對社會保障收支的中長期財務狀況進行預測的系統，這個就稱為社會預算。不同國家的社會預算可能存在差異，但是仍然有一些基本的要素能夠代表社會保障預算。在支出方面，這些核心的要素包括下述三點。
（1）與就業相關的社會保障支出，包括養老金、醫療保障、失業保險。
（2）公共財務支持的社會保護類支出：家庭福利、醫療照顧、社會救助、撫養孩子的稅收免除。
（3）私人部門/集體協議的社會保護支出：企業年金、其他公司社會福利。
社會預算的收入方面主要就是為支出籌資的項目，主要包括社會保障繳款、稅收(不管是一般稅還是特定稅)以及基金投資收益。因此，如果要對社會預算下定義，那么社會預算就是對多元社會福利發放系統過去與未來財務收支狀態進行財務核算的系統(Scholz et al.，2000)。
Cichon M.，Hagemejer K.與Scholz W.（2001）等關于社會預算
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