世界上絕大多數(shù)國家都設(shè)立了國家審計機(jī)關(guān), 但是各國審計機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系和發(fā)揮的功能存在較大差異, 現(xiàn)有理論主要從國家審計體制來進(jìn)行解釋, 但無法解釋立法型審計體制之間存在的巨大差異。為解答上述問題, 本書從國家治理能力視角深入研究國家審計功能, 給出初步理論解釋, 并對我國現(xiàn)行國家審計業(yè)務(wù)類型給予一個理論解釋, 例如我國為什么有一些獨(dú)具特色的審計類型, 如經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、政策跟蹤審計、村居審計等。
國家治理能力視角的國家審計功能理論研究
摘要
摘要世界上絕大多數(shù)國家都設(shè)立了國家審計機(jī)關(guān)，但是各國審計機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系和發(fā)揮的功能存在較大的差異，現(xiàn)有理論主要從國家審計體制來進(jìn)行解釋，但無法解釋立法型審計體制之間存在的巨大差異。為解答上述問題，本書從國家治理能力視角深入研究國家審計功能，給出初步的理論解釋。由于國家審計多學(xué)科視角的研究相對缺乏，因此，從政治學(xué)視角深入分析具有重要意義。國家審計制度作為政治制度的組成部分，研究國家審計功能定位應(yīng)該從“就審計論審計”的桎梏中解放出來，因此本書引入政治學(xué)理論主要是國家治理理論，以拓寬研究視角。
1. 國家審計功能的國際比較
對國外國家審計功能的比較分析，具體包括美國、法國、澳大利亞、英國、加拿大等發(fā)達(dá)國家，以及印度、南非等發(fā)展中國家，主要對這些國家的國家審計功能發(fā)揮、促進(jìn)國家治理能力提升等方面進(jìn)行比較。發(fā)展中國家普遍重視合規(guī)性審計，這與發(fā)展中國家制度不定型、國家治理能力不高密切相關(guān)； 發(fā)達(dá)國家績效審計比重更大，國家審計主要發(fā)揮咨詢功能，這與發(fā)達(dá)國家一般國家治理體系比較完善有密切關(guān)系。通過比較發(fā)現(xiàn)，大部分國家的國家審計體系隨著國家治理體系變革的需要進(jìn)行了調(diào)整，發(fā)達(dá)國家普遍經(jīng)過從詳細(xì)審計到風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷陌l(fā)展歷程，各國國家審計與國家治理能力存在內(nèi)在的必然聯(lián)系，國家審計受到國家治理，特別是政府治理方式改革的影響，為了提高政府治理水平服務(wù)，一個國家審計功能還受國家審計自身管理水平等因素的影響。發(fā)達(dá)國家也面臨著國家治理能力提升的問題，例如部分發(fā)達(dá)國家形成了“否決體制”，使得國家治理能力下降，給其國家審計帶來了新挑戰(zhàn)。
2. 國家審計功能的理論分析框架
國家治理決定國家審計，國家審計為國家治理完善服務(wù)。美國的審計機(jī)關(guān)成熟度模型認(rèn)為審計機(jī)關(guān)的功能可以分為6個層次，審計機(jī)關(guān)成熟度模型與美國審計署在不同時期發(fā)揮的功能具有內(nèi)在的契合關(guān)系。美國國家審計功能的不斷提升是國家治理發(fā)展的內(nèi)在要求，同時也是具備相應(yīng)的制度保障條件、審計機(jī)關(guān)提高自身管理水平的結(jié)果。在各國國家審計功能比較、國家治理能力視角分析的基礎(chǔ)上，提出國家審計功能發(fā)展路徑模型，主要包括以下幾個方面。
(1) 國家審計功能的決定。國家審計功能主要由對國家審計功能的需求和供給決定。對國家審計的需求主要來自國家治理能力，國家審計可以彌補(bǔ)國家治理能力短板，不同國家治理體系的典型機(jī)會主義行為是國家審計功能發(fā)揮的主要方向。立法型審計體制不是提升國家審計功能的充分條件，國家治理體系和國家治理提升的需求對國家審計功能發(fā)揮更為重要。國家治理能力的提升會對國家審計功能發(fā)展提出新要求，這是國家審計功能拓展的根本動力。國家審計功能的拓展取決于國家治理能力的提升方向，國家審計要實現(xiàn)制度變遷提升功能需要更多彌補(bǔ)治理缺陷的審計制度創(chuàng)新。國家審計服務(wù)國家治理主體的多元化趨勢，以及不斷擴(kuò)大的審計對象范圍，使得關(guān)注重點(diǎn)將會變化，業(yè)務(wù)類型將不斷增加。國家審計功能的基礎(chǔ)是提高國家治理能力的信息鑒證，在此基礎(chǔ)上咨詢等功能是延伸功能，國家治理能力的高低決定這些功能的相對地位，國家治理能力越強(qiáng)，咨詢功能就越重要。
(2) 國家審計功能發(fā)揮機(jī)制。國家審計功能發(fā)揮的根本機(jī)制：作為國家治理能力的信息鑒證者，通過揭露問題、促進(jìn)政治信任、促進(jìn)國家治理能力等措施,促使了基礎(chǔ)性國家治理能力的提升。國家治理體系運(yùn)行機(jī)制決定國家審計功能發(fā)揮方向，結(jié)合權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，國家審計應(yīng)該注重提高監(jiān)督能力、執(zhí)行能力、決策能力。
(3) 國家審計功能發(fā)揮路徑。一個國家的國家治理體系決定該國國家審計對象范圍、重點(diǎn)和方式，國家治理能力提高的路徑?jīng)Q定國家審計功能的發(fā)揮路徑。大陸法系國家社會治理體系相對不完善，國家審計會更多參與社會治理完善過程，如審計慈善組織。海洋法系國家社會治理機(jī)制比較完善，國家審計較少關(guān)注社會治理，主要目標(biāo)是完善政府治理。部分大陸法系國家國有經(jīng)濟(jì)比重大，國家審計在市場治理中發(fā)揮作用比較大。一般來說，在轉(zhuǎn)軌國家中，國家審計更應(yīng)該關(guān)注社會治理機(jī)制完善過程，原因是社會缺乏足夠的權(quán)威信任機(jī)制�；谖覈鴩抑卫眢w系特點(diǎn),國家審計可以通過項目審計和專項審計調(diào)查來服務(wù)于國家治理，項目審計應(yīng)通過構(gòu)建財政審計大格局為核心的現(xiàn)代綜合審計模式來提供高質(zhì)量信息，專項審計調(diào)查應(yīng)該為決策和執(zhí)行提供高質(zhì)量信息。
(4) 國家審計功能監(jiān)督。國家審計機(jī)關(guān)作為具有監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)，其自身也需要監(jiān)督。國家審計監(jiān)督需要采取制衡的思路來設(shè)計。
(5) 國家審計功能保障。國家審計的組織形式、管理水平、經(jīng)費(fèi)保障等對保障國家審計功能發(fā)揮重要作用。國家審計組織形式包括國家審計在國體治理體系中的相對地位、審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式等。國家審計管理水平包括準(zhǔn)則體系、組織方式等。
3. 我國國家治理能力現(xiàn)狀及其對國家審計功能的需求
社會主義制度是我國國家治理的基礎(chǔ)，社會主義制度體現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，黨領(lǐng)導(dǎo)國家的方式是集體領(lǐng)導(dǎo)，我國的民主是協(xié)商式民主。我國國家治理的特征是大國治理、轉(zhuǎn)軌中國家治理。大國治理涉及央地關(guān)系，分稅制改革后，中央財政實力增強(qiáng)，為了緩解地方財政壓力，設(shè)置的大量項目導(dǎo)致“項目治國”現(xiàn)象較為嚴(yán)重；農(nóng)業(yè)稅取消后，部分基層政府成為“懸浮型”政權(quán)，這也是地方政府債務(wù)的制度背景；地方政府“變通”導(dǎo)致政策空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象普遍存在；轉(zhuǎn)軌中國家的國家治理制度化水平不高，運(yùn)動式治國現(xiàn)象仍然存在，專項治理的弊端日益凸顯。社會治理目前發(fā)揮的作用較小。黨的十八屆三中全會后我國的國家治理體系完善路徑已經(jīng)確定，國家治理必然由注重運(yùn)動式治理變?yōu)樽⒅貒抑卫砟芰μ嵘�。不同國家發(fā)展階段不同，治理能力不一樣，發(fā)揮機(jī)制也會存在一定差異，主要體現(xiàn)在服務(wù)國家治理能力的著力點(diǎn)有區(qū)別。我國國家審計是問題導(dǎo)向的，合規(guī)性審計仍將占據(jù)主要位置。我國國家審計對于完善國家治理機(jī)制已經(jīng)發(fā)揮巨大作用，但根據(jù)審計署公布的審計結(jié)果公告的數(shù)據(jù)分析，我國國家審計服務(wù)國家治理層次有待提高，審計結(jié)果公告披露力度還不夠。審計結(jié)果信息公開不夠、對政府部門內(nèi)部控制和內(nèi)部審計指導(dǎo)不夠。
4. 我國特色審計類型的理論解讀
國家治理體系的短板決定國家審計的發(fā)展方向，地方政府“變通”導(dǎo)致政策空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象普遍存在，使我國政策跟蹤審計有其必要性。我國的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計也與我國的治理體系存在密切關(guān)系。臨沂村居審計的試點(diǎn)證明了國家審計可以在基層治理不完善的情況下發(fā)揮重要的彌補(bǔ)作用，可以有效化解基層治理面臨的困境。
5. 國家治理能力現(xiàn)代化背景下的我國國家審計功能發(fā)揮路徑
不同國家的治理體系、治理能力差異比較大，國家審計功能發(fā)揮路徑也存在較大差異，因此本課題主要分析我國國家審計功能發(fā)揮路徑。我國國家審計最開始主要的審計對象是企業(yè)，這與全能主義的國家治理模式存在密切關(guān)系。我國國家審計功能發(fā)揮路徑包括項目審計、專項審計調(diào)查等。項目審計是國家審計功能發(fā)揮的主體，項目審計包括財政審計、金融審計、企業(yè)審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等。財政審計仍然面臨著審計范圍覆蓋不完整、審計成果開發(fā)力度不大等問題，今后需要進(jìn)一步構(gòu)建財政審計大格局，提升績效審計水平，通過推動現(xiàn)代財政制度構(gòu)建來提高國家治理水平。專項審計調(diào)查具有范圍廣泛、針對性強(qiáng)、目標(biāo)宏觀、方式靈活等優(yōu)勢，已經(jīng)在服務(wù)國家治理能力提升方面發(fā)揮重要作用，但在審計調(diào)查對象、審計內(nèi)容選擇等方面提升空間仍比較大。
6. 國家審計功能保障機(jī)制
保障機(jī)制包括制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。保障國家審計管理水平的穩(wěn)步提高，需要國家審計發(fā)揮功能的保障機(jī)制。制度創(chuàng)新包括提高審計機(jī)關(guān)政治地位、進(jìn)一步加大審計公告力度、優(yōu)化審計機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和利用“外腦”、加強(qiáng)與其他監(jiān)督部門分工合作、建立同業(yè)復(fù)查制度等。管理創(chuàng)新應(yīng)包括優(yōu)化審計準(zhǔn)則制定機(jī)制、完善審計質(zhì)量控制機(jī)制、改進(jìn)人力資源管理機(jī)制、建立審計技術(shù)手段跟進(jìn)機(jī)制等。
國家治理能力視角的國家審計功能理論研究
張軍，北京物資學(xué)院商學(xué)院會計系副教授，中央財經(jīng)大學(xué)管理學(xué)（會計學(xué)）博士，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所博士后，中國人民大學(xué)訪問學(xué)者，政府會計與審計研究所所長，中國政府審計研究中心特約研究員。在《審計研究》《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》等CSSCI期刊發(fā)表論文約二十篇，主持國家社科基金后期資助項目一項，北京哲學(xué)社會科學(xué)基金一項，主持北京市委組織部優(yōu)秀人才項目等項目多項，參與國家自科等項目多項。
第1章緒論
1．1問題的提出
1．1．1相關(guān)概念及演進(jìn)
1．1．2國家治理能力的內(nèi)涵
1．2研究意義
1．2．1理論意義
1．2．2實踐意義
1．3研究思路與框架
1．4本書創(chuàng)新與不足之處
1．4．1本書創(chuàng)新之處
1．4．2本書不足之處
第2章文獻(xiàn)綜述
2．1國家審計功能的理論基礎(chǔ)
2．1．1國家審計功能的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)
2．1．2國家審計功能的政治學(xué)理論基礎(chǔ)
2．2國家審計功能文獻(xiàn)回顧
2．2．1國家審計理論體系
2．2．2國家審計本質(zhì)
2．2．3國家審計功能
2．3現(xiàn)有文獻(xiàn)述評
第3章國家審計功能的國際比較
3．1發(fā)達(dá)國家審計功能簡介
3．1．1美國國家審計功能
3．1．2加拿大國家審計功能
3．1．3英國國家審計功能
3．1．4澳大利亞國家審計功能
3．1．5法國國家審計功能
3．2發(fā)展中國家國家審計功能簡介
3．2．1印度國家審計功能
3．2．2南非國家審計功能
3．3國家審計功能比較的啟示
第4章國家審計功能的理論框架
4．1國家審計與國家治理關(guān)系分析
4．1．1國家治理對國家審計的決定性作用
4．1．2國家審計對國家治理能力提升的促進(jìn)作用
4．2國家審計功能發(fā)揮路徑模型及應(yīng)用
4．2．1國家審計功能發(fā)揮路徑模型
4．2．2國家審計功能發(fā)揮作用機(jī)制
4．2．3國家審計功能的監(jiān)督與保障
4．2．4各國國家審計存在差異的解釋
第5章我國國家治理能力現(xiàn)狀及其對國家審計功能需求
5．1我國國家治理體系特征
5．1．1社會主義制度是我國國家治理的基礎(chǔ)
5．1．2國家治理的基本特征是大國治理
5．1．3國家治理正處于轉(zhuǎn)軌中
5．2我國國家治理能力提升挑戰(zhàn)與應(yīng)對
5．2．1我國國家治理能力提升面臨的挑戰(zhàn)
5．2．2我國國家治理能力提升路徑設(shè)計
5．3我國特色審計類型的理論解釋
5．3．1經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計：制約“一把手”權(quán)力過分集中
5．3．2村居審計：彌補(bǔ)基層治理短板
5．3．3政策跟蹤審計：促進(jìn)執(zhí)行能力提高
第6章我國國家審計功能發(fā)揮路徑的回顧與展望
6．1我國審計機(jī)關(guān)功能拓展的回顧
6．1．1國家審計相關(guān)法規(guī)和制度不斷完善
6．1．2以預(yù)算執(zhí)行審計為抓手，促進(jìn)財稅體制改革
6．1．3形成具有中國特色的審計類型和審計方式
6．1．4中國國家審計機(jī)關(guān)國際影響力穩(wěn)步提升
6．2我國國家審計服務(wù)國家治理現(xiàn)狀
6．2．1基于審計署績效報告的分析
6．2．2基于審計結(jié)果公告的分析
6．2．3基于省級審計機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)的實證分析
6．3我國國家審計發(fā)揮路徑趨勢分析
6．3．1項目審計： 完善財政審計大格局為核心的
審計方式
6．3．2專項審計調(diào)查： 為決策提供支持
第7章國家審計功能保障機(jī)制
7．1國家審計促進(jìn)國家治理能力提升的影響因素
7．1．1國家審計促進(jìn)國家治理能力提升的有利因素
7．1．2國家審計促進(jìn)國家治理能力提升的限制因素
7．2保障國家審計功能發(fā)揮的制度創(chuàng)新
7．2．1提高審計機(jī)關(guān)的政治地位
7．2．2進(jìn)一步加大審計公告力度
7．2．3優(yōu)化審計機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，積極利用“外腦”
7．2．4加強(qiáng)與其他監(jiān)督部門協(xié)作
7．2．5積極推進(jìn)審計職業(yè)化建設(shè)
7．3保障國家審計功能發(fā)揮的管理創(chuàng)新
7．3．1優(yōu)化國家審計準(zhǔn)則制定機(jī)制
7．3．2完善審計質(zhì)量控制機(jī)制
7．3．3改進(jìn)人力資源管理機(jī)制
7．3．4建立審計技術(shù)手段跟進(jìn)機(jī)制
7．3．5發(fā)布國家治理高風(fēng)險領(lǐng)域清單
第8章結(jié)論
8．1主要結(jié)論
8.1.1主要研究結(jié)論
8.1.2創(chuàng)新點(diǎn)
參考文獻(xiàn)
附錄
A1國家審計研究領(lǐng)域國家級課題立項表
A2教育部人文社會科學(xué)研究項目國家審計領(lǐng)域課題立項表
A3審計署優(yōu)秀博士學(xué)位論文名單
A4審計結(jié)果公報及其分類
A5國家審計監(jiān)督制度基本狀況一覽表
A6各省審計發(fā)現(xiàn)問題金額率、移送處理人數(shù)率、審計整改金額率、審計結(jié)果利用率(2007—2013年)
A7各省國家審計治理指數(shù)(2007—2013年)
A8省級財政透明度(2009—2016年)
表目錄
表11國家能力和治理能力的比較4
表21國家能力的分類13
表22治理能力的類型學(xué)14
表23國家審計本質(zhì)研究觀點(diǎn)比較18
表24國家審計功能（職能）表20
表31美國審計署部分部門職責(zé)、主管情況33
表32透明國際2013全球清廉指數(shù)45
表41各國審計制度變遷與國家審計功能發(fā)揮關(guān)系53
表51經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計法規(guī)71
表61審計署2010—2015年度總體績效分析91
表622003—2015年審計公告分類94
表63金融企業(yè)審計查出問題相關(guān)統(tǒng)計95
表64固定資產(chǎn)投資審計統(tǒng)計96
表65企業(yè)審計查出問題相關(guān)統(tǒng)計96
表66省級國家審計治理指數(shù)前5名（2007—2013年）99
表67省級國家審計治理指數(shù)后5名（2007—2013年）99
表68省級財政透明度前5名（2009—2016年）100
表69省級財政透明度后5名（2009—2016年）101
表610變量及解釋102
表611模型（1）和模型（2）變量描述性統(tǒng)計103
表612變量相關(guān)系數(shù)矩陣103
表613模型（1）和模型（2）的回歸結(jié)果103
表614穩(wěn)健性檢驗結(jié)果105
表615我國預(yù)算改革措施109
表616審計調(diào)查公告的數(shù)量統(tǒng)計117
圖目錄
圖11本書研究框架10
圖21福山國家構(gòu)建理論中的4種國家體制14
圖22審計機(jī)關(guān)成熟度模型22
圖41國家審計功能在國家審計理論體系中的地位51
圖42國家審計功能發(fā)展路徑模型55
圖51經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計產(chǎn)生原因70
圖52村居審計產(chǎn)生原因77
圖53政策跟蹤審計需求83
圖61各省國家審計治理指數(shù)變化（2009—2016年）99
圖62省級財政透明度變化（2009—2016年）100
第1章緒論
1．1問題的提出
世界上有190多個國家設(shè)立了國家審計機(jī)關(guān)(為了行文方便，參照國內(nèi)部分學(xué)者的做法，本書不對國家審計與政府審計進(jìn)行區(qū)分)，國家審計的國家政治地位比較高，大多數(shù)國家的審計機(jī)關(guān)都有悠久的歷史，有的甚至可以追溯到建國時。大多數(shù)國家在憲法中明確了最高審計機(jī)關(guān)在國家治理體系中的地位，最高審計機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人一般不會被輕易撤換，任期普遍比較長。但是各國的國家審計機(jī)關(guān)隸屬情況、審計范圍、重點(diǎn)、發(fā)揮的功能存在較大差異。最為突出的表現(xiàn)是國家審計機(jī)關(guān)的名稱有審計署、審計法院等多種，甚至有的國家最高審計機(jī)關(guān)名稱里面沒有“審計”二字。現(xiàn)有的國家審計理論主要從審計體制進(jìn)行解釋，即各國國家審計體制大致可分為4種類型，即議會型、行政型、司法型和獨(dú)立型。大多數(shù)國家的審計體制為議會型審計體制，但議會型審計體制的國家審計功能也存在較大差異，例如印度和美國的審計范圍、審計重點(diǎn)、服務(wù)國家治理的方式、在國家治理中發(fā)揮的功能都存在較大差異，現(xiàn)有理論對此沒有很好地解釋。
我國國家審計機(jī)關(guān)雖然成立只有30多年的歷史，但是成立后發(fā)展比較迅速，特別是始于2003年的審計風(fēng)暴，贏得了社會各界的普遍贊揚(yáng)，為我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。與快速發(fā)展的國家審計實踐相比，我國國家審計理論研究雖然取得了進(jìn)展，但仍然滯后。迅速發(fā)展的審計實踐缺乏理論指導(dǎo)，在一定程度上制約了我國國家審計的發(fā)展，因此加強(qiáng)相關(guān)理論研究迫在眉睫。黨中央提出了新的發(fā)展任務(wù)，這對國家審計提出了新的要求，在我國國家審計資源十分有限的情況下，必須加強(qiáng)審計管理水平，突出重點(diǎn)，最大限度地發(fā)揮國家審計功能，并根據(jù)國家治理需要不斷拓展國家審計功能，在服務(wù)國家治理中獲得自身發(fā)展。
黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督、嚴(yán)格控制三公經(jīng)費(fèi)等方面對審計工作提出了要新求，并提出了“自然資源資產(chǎn)離任審計”這一全新概念，這為我國國家審計功能拓展提供了巨大空間。
我們必須在深入分析歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過理論分析和比較分析，深入研究我國的現(xiàn)實國情，科學(xué)界定我國國家審計的功能定位，并適應(yīng)國家治理的要求，不斷拓展國家審計功能，積極促進(jìn)國家治理能力提升。為了實現(xiàn)上述目標(biāo)，需要對我國現(xiàn)行國家審計業(yè)務(wù)類型給予一個理論解釋，例如我國為什么有一些獨(dú)具特色的審計類型，如經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、政策跟蹤審計、村居審計等。
1．1．1相關(guān)概念及演進(jìn)
1992年，世界銀行的年度報告對治理的定義是“在管理國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展資源時運(yùn)用權(quán)力的形式”。聯(lián)合國全球治理委員會認(rèn)為治理有4個特征： ①治理是一個過程； ②治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)； ③治理涉及公共部門、私人部門； ④治理是持續(xù)的互動。一般來說，治理與統(tǒng)治存在以下區(qū)別： 權(quán)威主體、權(quán)威性質(zhì)、權(quán)威來源、權(quán)力運(yùn)行向度和作用范圍不同(俞可平，2000)。國家治理能力狹義上可以理解為“國家治理能力”等同于“政府的治理能力”。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從廣義角度理解國家能力，從國家與社會關(guān)系角度分析政府治理能力。學(xué)術(shù)界對國家能力和國家治理能力沒有嚴(yán)格的區(qū)別，因此本書在后面對兩者不做嚴(yán)格區(qū)分。國家治理能力與國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平存在密切關(guān)系。自從19世紀(jì)中葉以來，我國的落后狀態(tài)與我國長期自然經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的、以財政汲取能力為代表的國家治理能力低下存在密切關(guān)系。西方國家發(fā)展的歷程也是國家治理能力提升的歷程，它們通過長時間努力成功建立了預(yù)算國家，不斷提升國家治理能力。
國家的產(chǎn)生意味著國家治理的存在與需求。按照馬克思主義國家學(xué)說，國家治理就是“通過配置和運(yùn)行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展”。洛克的《政府論》把國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、對外權(quán)，立法權(quán)和行政權(quán)應(yīng)該分別由不同的國家機(jī)關(guān)行使。孟德斯鳩提出將國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，將三種權(quán)力由不同的國家機(jī)關(guān)管轄，并相互制約保持平衡。三權(quán)分立在不同的國家有不同的實現(xiàn)形式，比較典型的有美國的總統(tǒng)制、英國的內(nèi)閣制、法國的雙首長制等。這些國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度也存在較大差異，例如北歐國家對經(jīng)濟(jì)和社會干預(yù)程度比較強(qiáng)，普遍實行收入均等化政策，既堅持資本主義的基本經(jīng)濟(jì)制度，發(fā)展和保留私有制； 又建立龐大的公共財政和福利部門，采取高福利的政策措施，縮小貧富差距。相比而言，美國、英國政府對經(jīng)濟(jì)和社會干預(yù)程度比較低，雖然具體實現(xiàn)的模式選擇不同，但根據(jù)福山的理論，這些國家的國家能力都比較強(qiáng)。
國家治理應(yīng)包括三個層面——經(jīng)濟(jì)治理、政治治理和社會治理。經(jīng)濟(jì)治理是實現(xiàn)國家治理物質(zhì)基石，目的提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有效性； 政治治理是實施其他治理的重要媒介，目的是改進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制，改善政府績效； 社會治理包括推動社會公正、規(guī)范社會秩序、引導(dǎo)社會組織等內(nèi)容。國家治理體系一般包括決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)。其中，決策系統(tǒng)的主要功能是圍繞國家治理的目標(biāo)分析、處理信息，制訂可行方案并進(jìn)行評估，形成最終決策； 執(zhí)行系統(tǒng)的主要功能是準(zhǔn)確無誤地執(zhí)行決策，實現(xiàn)決策的目標(biāo)和任務(wù)； 監(jiān)督控制系統(tǒng)的主要功能是監(jiān)督執(zhí)行系統(tǒng)對決策的執(zhí)行情況，并將對決策執(zhí)行情況的評估反饋給決策系統(tǒng)(劉家義，2012)。
國家治理體系總是隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展而與之相適應(yīng)。以美國為例，美國在建國之初，政府的權(quán)力比較小，信奉“最好的國家就是管得最少的國家”，但是隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，19世紀(jì)末美國出現(xiàn)了嚴(yán)重的公司霸權(quán)，引發(fā)了市場失靈，加劇了政治腐敗，美國社會各界和政府共同參與和推動了進(jìn)步主義運(yùn)動。政府在進(jìn)步時代行使多元治理職權(quán)，這可以發(fā)揮整合利益和治理機(jī)制的宏觀調(diào)控作用，進(jìn)步時代的政府治理推動了市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。這表明在追求社會進(jìn)步的過程中，政府治理不僅肩負(fù)著維護(hù)和推動市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的任務(wù)，而且肩負(fù)著協(xié)調(diào)整合經(jīng)濟(jì)和政治力量，將市場經(jīng)濟(jì)所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)化成為民主發(fā)展動力(王涵，2009)。政府治理發(fā)揮著社會自組織治理所不具備的對多元治理進(jìn)行宏觀調(diào)控的作用。
國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化是我國全面深化改革的總目標(biāo)。國家治理體系和治理能力是一個有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能(習(xí)近平，2014)。部分學(xué)者探討了國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者認(rèn)為包括治理制度化、治理民主化、治理法治化、治理高效化、治理協(xié)調(diào)化(徐勇、呂楠，2014)。我國國家治理改革的目標(biāo)是民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效、和諧(俞可平，2008)。部分學(xué)者分析了政府、市場、社會的互動，指出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就需要圍繞市場配置資源的決定地位來重塑政府與市場關(guān)系、需要圍繞多元治理的結(jié)構(gòu)重理政府與社會的關(guān)系(胡寧生，2014)。
1．1．2國家治理能力的內(nèi)涵
國家治理的內(nèi)涵學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成共識，總體來說，可以概括地將其看作在一個既定范圍內(nèi)維系秩序運(yùn)轉(zhuǎn)的所有公共部門、私人部門的正式和非正式的制度安排、組織形態(tài)和治理機(jī)制，以及它們之間的互動過程。國家治理的最終目的是通過政府、市場與社會的相互協(xié)調(diào)，以管理和促進(jìn)資源的有效配置，滿足社會公眾的需求(俞可平，2000)。治理理論所涉及的核心概念主要為權(quán)力分散、多中心、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、過程互動化等。國家治理是國家最高權(quán)威通過行政、立法和司法機(jī)關(guān)以及國家與地方之間的權(quán)力配置和運(yùn)用以控制、管理、協(xié)調(diào)和服務(wù)社會的過程。國家治理實際上是治理主體之間不斷調(diào)整、協(xié)調(diào)互動和綜合平衡的過程。治理與統(tǒng)治在權(quán)威主體、權(quán)威性質(zhì)、權(quán)威來源、權(quán)力運(yùn)行向度和作用范圍等方面不同。
由表11可知，國家能力和國家治理能力不存在嚴(yán)格的區(qū)別，因此本書在后面對兩者不做嚴(yán)格區(qū)分。
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