本書從法學(xué)視角，特別是從行政法學(xué)視角研究“省直管縣”改革問題，介紹了我國地方體制的歷史沿革、問題與改革實(shí)踐；分析了“省直管縣”改革的意義、實(shí)踐與困境，以及我國推進(jìn)“省直管縣”改革面臨的法律環(huán)境；論述了“省直管縣”改革涉及的主要法律問題，包括地方行政權(quán)權(quán)力配置主體與內(nèi)容、“省直管縣”改革的決策者與實(shí)施者、“省直管縣”改革內(nèi)容與程序；研究了完善法律體系推進(jìn)“省直管縣”改革的具體思路；提出了推進(jìn)“省直管縣”改革的配套措施，包括國務(wù)院設(shè)立地方事務(wù)部主管地方事務(wù)、行政區(qū)劃調(diào)整、縣鄉(xiāng)關(guān)系改革和完善改革程序制度等。
序
我國憲法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民政府組織法都賦予縣級(jí)以上地方人民政府執(zhí)行國家權(quán)力機(jī)關(guān)決定、領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民政府及本級(jí)人民政府工作部門、管理轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)等職責(zé)，憲法和地方組織法賦予縣級(jí)以上人民政府相同職責(zé)，由此形成各級(jí)政府職責(zé)相同、機(jī)構(gòu)類似的網(wǎng)狀行政體制。這種體制的弊端是：政府機(jī)構(gòu)臃腫、人員眾多、行政成本極高；各層級(jí)政府間事權(quán)劃分不清楚，責(zé)任不明確，即使在同一級(jí)政府內(nèi)部，也存在權(quán)限劃分不明確問題，出現(xiàn)權(quán)限職責(zé)爭議大量存在，影響行政效率；政府工作部門對本級(jí)政府負(fù)責(zé)，下級(jí)人民政府對上級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，上級(jí)導(dǎo)向型行政體制與服務(wù)型政府建設(shè)相背。改革現(xiàn)行行政體制成為從中央到地方各級(jí)政府的共識(shí)，近年來，各地對行政體制改革進(jìn)行了大量探索，主要包括大部制改革、“省直管縣”改革、行政執(zhí)法體制改革、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革等。對于行政體制改革，我國并未進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，也未設(shè)計(jì)總體目標(biāo)與任務(wù)。行政體制改革的總體狀況是，中央提倡推進(jìn)改革并允許地方試點(diǎn)，改革內(nèi)容和方案由地方自行擬定并實(shí)施。這種改革思路帶來的問題是，通過政策性文件推進(jìn)改革，改革未納入法治軌道，不少改革措施與現(xiàn)行法律規(guī)定相違背，改革的效果不佳，另外，地方自行推進(jìn)改革的結(jié)果是改革內(nèi)容與方案不統(tǒng)一，規(guī)范改革的成本極高。我國已將依法治國作為治國理政基本方略，必須將改革納入法治軌道。用法治手段推進(jìn)改革，用法律理性與規(guī)范性避免改革的隨意性，確定改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)與任務(wù)，明確改革的決策者與實(shí)施者以及改革的內(nèi)容等，這樣的改革才具有科學(xué)性。
如何利用法治手段推進(jìn)改革，是我近年研究的主要領(lǐng)域。在研究過程中獲得國家社科基金資助從事“省直管縣改革法治保障研究”，獲得四川省社科基金資助從事“地方行政體制改革涉及的組織法問題研究”，獲得四川大學(xué)高校基本科研經(jīng)費(fèi)資助從事“地方行政體制改革法治保障研究”、“地方行政體制改革研究”，也獲得地方政府大量經(jīng)費(fèi)支持從事綜合行政執(zhí)法改革、國家級(jí)開發(fā)區(qū)行政審批制度改革等課題研究。在研究過程中形成“地方行政體制變革與服務(wù)型政府建設(shè)”、“地方行政體制改革：實(shí)踐、問題與路徑”、“地方政府機(jī)構(gòu)改革中如何推行大部制”、“集中行政處罰權(quán)的價(jià)值與路徑選擇分析”、“論省級(jí)政府配置地方行政權(quán)的權(quán)力”、“相對集中行政許可的價(jià)值與路徑分析”、“國家治理體系現(xiàn)代化與行政法的回應(yīng)”、“行政法發(fā)展：現(xiàn)狀、瓶頸與思路”等學(xué)術(shù)論文并公開發(fā)表，不少論文被《高等學(xué)校文科學(xué)術(shù)文摘》及人大復(fù)印資料等全文轉(zhuǎn)載。本書正是在上述前期研究及成果的基礎(chǔ)上形成，系2012年國家社科基金課題“省直管縣改革法治保障研究”的最終成果。
本書從法學(xué)視角，特別是從行政法學(xué)視角研究“省直管縣”改革問題，介紹了我國地方體制的歷史沿革、問題與改革實(shí)踐；分析了“省直管縣”改革的意義、實(shí)踐與困境，以及我國推進(jìn)“省直管縣”改革面臨的法律環(huán)境；論述了“省直管縣”改革涉及的主要法律問題，包括地方行政權(quán)權(quán)力配置主體與內(nèi)容、“省直管縣”改革的決策者與實(shí)施者、“省直管縣”改革內(nèi)容與程序；研究了完善法律體系推進(jìn)“省直管縣”改革的具體思路；提出了推進(jìn)“省直管縣”改革的配套措施，包括國務(wù)院設(shè)立地方事務(wù)部主管地方事務(wù)、行政區(qū)劃調(diào)整、縣鄉(xiāng)關(guān)系改革和完善改革程序制度等。
在課題研究及本書寫作過程中，博士生白利寅收集了從中央到地方關(guān)于“省直管縣”改革的政策性文件，梳理出這些文件關(guān)于“省直管縣”改革的規(guī)定及精神，梳理政策性文件超過千部，摘錄的具體規(guī)定及改革要點(diǎn)字?jǐn)?shù)超過5萬字。博士生龔學(xué)德、王素珍、王浩、楊峰、賀榮蘭、楊丹、周漫漫、向晶參與了相關(guān)課題研究，并對本書的寫作作出貢獻(xiàn)。他們中不少人在課題研究及本書寫作過程中已博士畢業(yè)并獲得法學(xué)博士學(xué)位，成為我國法學(xué)研究的新生力量。碩士生趙豪、劉席宏參與了“省直管縣”改革的決策主體、“省直管縣”改革與行政編制制度、公務(wù)員制度改革等內(nèi)容研究，對本書寫作作出了貢獻(xiàn)。對上述博士生、碩士生對本書的貢獻(xiàn)表示感謝。
“省直管縣”改革是對我國管理體制影響深遠(yuǎn)的改革，該項(xiàng)改革涉及領(lǐng)域極廣，涉及的法律問題極多，由于作者水平有限，不足和錯(cuò)誤在所難免，敬請讀者批評指正。
徐繼敏
2016年7月24日于四川成都
徐繼敏，1965年12月出生，2005年畢業(yè)于中國人民大學(xué)憲法與行政法專業(yè)，獲法學(xué)博士學(xué)位，現(xiàn)任四川大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法教研室主任、教授，行政法、行政訴訟法方向博士生導(dǎo)師，四川大學(xué)政府法治研究中心執(zhí)行主任。中國行政法學(xué)會(huì)常務(wù)理事，四川省法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)副會(huì)長，四川省學(xué)術(shù)和技術(shù)帶頭人。主要研究領(lǐng)域?yàn)樾姓ā⑿姓V訟法、行政體制改革、憲法學(xué)。
任四川省人民政府行政復(fù)議委員會(huì)委員，成都仲裁委員會(huì)委員、重慶仲裁委員會(huì)仲裁員；任四川省人民政府法律顧問、成都市委市人民政府等單位法律顧問。
1996年主持完成國家社科基金課題“行政處罰法實(shí)施環(huán)境研究”，2006年主持完成國家社科基金課題“行政程序證據(jù)規(guī)則研究”，2012年主持國家社科基金課題“‘省直管縣’改革法治保障研究”。參與國家社科基金課題多項(xiàng)，主持省部級(jí)重點(diǎn)及一般課題多項(xiàng)。科研成果曾獲省部級(jí)科研成果一、二、三等獎(jiǎng)。
在《中國法學(xué)》、《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》、《現(xiàn)代法學(xué)》、《清華法學(xué)》、《行政法學(xué)研究》等刊物公開發(fā)表學(xué)術(shù)論文逾60余篇。在法律出版社、中國法制出版社、中國政法大學(xué)出版社、四川大學(xué)出版社等出版《行政處罰法的理論與實(shí)踐》、《行政證據(jù)通論》、《行政程序證據(jù)規(guī)則研究》、《行政程序證據(jù)規(guī)則與案例》、《行政證據(jù)學(xué)基本問題研究》等個(gè)人學(xué)術(shù)專著；主編教材《行政法與行政訴訟法》、《行政法學(xué)》等分別由重慶大學(xué)出版社、四川大學(xué)出版社出版。
陳云先
1965年生，重慶榮昌縣人，四川大學(xué)本科畢業(yè)，四川大學(xué)圖書館古籍部館員。主要研究領(lǐng)域?yàn)楣偶墨I(xiàn)整理與研究，公開發(fā)表《我國新中國成立前省制研究》等學(xué)術(shù)論文。
第一節(jié)我國地方體制的歷史沿革
第二節(jié)我國現(xiàn)行地方體制的特點(diǎn)與問題
第三節(jié)我國地方體制改革的實(shí)踐
第一節(jié)“省直管縣”改革的意義
第二節(jié)“省直管縣”改革的實(shí)踐
第三節(jié)“省直管縣”改革面臨的困境
第一節(jié)“省直管縣”改革的法律體系環(huán)境
第二節(jié)“省直管縣”改革的體制環(huán)境
第一節(jié)地方政府權(quán)力配置主體與內(nèi)容
第二節(jié)“省直管縣”改革的決策者與實(shí)施者
第三節(jié)“省直管縣”改革內(nèi)容與程序
第一節(jié)我國規(guī)范政府組織與行為的立法路徑分析
第二節(jié)完善各類組織法促進(jìn)“省直管縣”改革
第一節(jié)國務(wù)院設(shè)立地方事務(wù)部主管地方事務(wù)
第二節(jié)行政區(qū)劃調(diào)整
第三節(jié)縣鄉(xiāng)關(guān)系改革
第四節(jié)完善“省直管縣”改革程序制度
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